養(yǎng)老政策算計太多：延遲退休解決不了多大問題

    近日，國務(wù)院常務(wù)會議決定，從今年1月1日起，將企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平再提高10%，并向其中有特殊困難的群體適當(dāng)傾斜。這已是我國自2005年起連續(xù)10年增加企業(yè)退休人員養(yǎng)老金。

　　我國目前已初步形成了個人、單位與政府三位一體的養(yǎng)老保險籌資體系，但這一體系發(fā)展得不健全、不平衡甚至不公正。社會養(yǎng)老面臨著資金空缺的經(jīng)濟(jì)難題，在養(yǎng)老政策的經(jīng)濟(jì)理性方面，制度不全，機(jī)制不活，體制不善，適應(yīng)時代需求的社會養(yǎng)老政策亟須開創(chuàng)和革新。

　　2014年，我國60歲以上老年人將突破2億，到2025年將突破3億。中國社會的“養(yǎng)老之困”持續(xù)吸引著各方關(guān)注和憂思。如何在養(yǎng)老政策的經(jīng)濟(jì)制度安排方面革舊布新，同時強(qiáng)化社會養(yǎng)老的人文關(guān)懷，做好養(yǎng)老改革的頂層設(shè)計，讓社會的老人群體真正老有所養(yǎng)、老有所依？就此話題，南都記者專訪了中國社科院社會政策研究中心秘書長、研究員唐鈞。

　　養(yǎng)老保險機(jī)構(gòu)養(yǎng)老保險費入不敷出

　　南方都市報(以下簡稱南都)：您能否介紹下目前我國養(yǎng)老保險資金體系的構(gòu)成情況和運作模式，同時分析一下這一體系或模式在當(dāng)前新形勢下的利弊優(yōu)缺？

　　唐鈞：我國養(yǎng)老保險采取的是“社會統(tǒng)籌+個人賬戶”的運行模式，但是這個模式意味著正在工作的一代人，既要為已經(jīng)退休的人提供養(yǎng)老金，又要為自己積累養(yǎng)老金，這幾乎是一個不可完成的任務(wù)。因此，實際上養(yǎng)老保險機(jī)構(gòu)每年從個人和單位收取的養(yǎng)老保險費是入不敷出的，這個“缺口”從1997年的50億元逐漸增加到2011年的2200多億元。但《社會保險法》規(guī)定，養(yǎng)老保險基金是由個人、用人單位和政府三方籌資的，所以在國家財政給予補(bǔ)貼后，這個“缺口”就不存在了。另一方面，因為每年都把個人交費和單位繳費籌集的資金都發(fā)出去了，所以就形成了個人賬戶的“空賬”問題。有研究表明，養(yǎng)老保險的“空賬”已經(jīng)達(dá)到1.7萬億。但是，如果我們換一個角度看，實際上我們的養(yǎng)老保險制度一直是“現(xiàn)收現(xiàn)支”的，就是當(dāng)年收取的費用，當(dāng)年就發(fā)出去了。“社會統(tǒng)籌+個人賬戶”只是一個養(yǎng)老金領(lǐng)取的計算方法。所以，所謂“空賬”也并不是特別可怕的事情。當(dāng)然，從長遠(yuǎn)看，我們的制度也應(yīng)該進(jìn)行調(diào)整，更加適應(yīng)老齡化發(fā)展的趨勢。

　　南都：在我國養(yǎng)老保險基金管理經(jīng)營方面，主要面臨著哪些問題？造成這些問題的原因有哪些呢？

　　唐鈞：在養(yǎng)老保險金的管理方面，曾經(jīng)有過問題，譬如貪污和挪用，但目前來講，現(xiàn)在最大的問題就是養(yǎng)老金的投資增值，沒有找到一條良性循環(huán)的路子。因為國家對此還是不夠重視。還有一個就是中國的市場基本上已經(jīng)被瓜分了，一筆新的投資要進(jìn)入，要掙錢其實是比較困難的。如果政府下決心的話，可以指定一些領(lǐng)域、指定一些地方來投資，這些領(lǐng)域和地方，投資是肯定掙錢的。但這個問題，一直沒有處理好。

　　南都：圍繞養(yǎng)老政策的改革，近來“延遲退休年齡”、“延遲養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡”、“延遲養(yǎng)老金繳費年限”等政策動向成為人們熱議的焦點。而據(jù)相關(guān)會議討論成果顯示，延長養(yǎng)老保險繳費年限成為當(dāng)前的政策共識。對于這一拋棄前兩者選項的政策選擇，您作何評析？

　　唐鈞：我覺得這種政策取向不是一個很令人鼓舞的成果，它解決不了多大問題。雖然社會保險法規(guī)定養(yǎng)老金的繳費年限是15年，但在至少我所知道的一般的地方，比如上海、廣州，基本上是不可能繳到15年就不繳的，現(xiàn)在基本的政策是必須繳到60歲，繳到退休了才可以不再繳費。所以現(xiàn)在絕大多數(shù)人的繳費是超過15年的繳費年限的。也不知道這個政策會將繳費年限延長多少年，是延長到20年、30年，現(xiàn)在還不知道。

　　南都：在養(yǎng)老資源配置方面，目前的現(xiàn)狀似乎是公辦機(jī)構(gòu)一床難求，民辦機(jī)構(gòu)身份尷尬，居家養(yǎng)老缺乏服務(wù)體系。您對目前我國養(yǎng)老政策的健全性、靈活性如何評價？

　　唐鈞：當(dāng)前我國的養(yǎng)老政策肯定是不健全的，不健全的話就很難談靈活性。目前養(yǎng)老政策關(guān)注經(jīng)濟(jì)太多，算計太多。其實老齡化對于中國來講是一個特別大的事情。在老齡化的前提下，要使中國老人的生活至少還過得去的話，首要的就是政府不能光想少花錢，而是要加大投入，如果不遵循這個原則的話，問題就大了。因為中國的老人大多是中低收入階層，城鎮(zhèn)退休人員的平均養(yǎng)老金只有1800多元。同時，在中國，一旦涉及收入的平均數(shù)，通常是2/3的人在平均線以下。現(xiàn)在很多官員、學(xué)者，經(jīng)濟(jì)理性過甚，自身利益考慮得很多，所以問題就出來了。

　　基本養(yǎng)老制度必須依靠政府

　　南都：在更有效配置社會養(yǎng)老資源方面，政府似乎將更加借力市場化的社會力量?！秶鴦?wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》就明確提出，要充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用，逐步使社會力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體，這被外界解讀為政府試圖打破養(yǎng)老“包辦”的格局。您覺得社會資本介入養(yǎng)老服務(wù)，可能面臨的問題有哪些？對養(yǎng)老問題的解決能奏效幾何？

　　唐鈞：市場化介入養(yǎng)老服務(wù)也許是很有問題的，因為市場化的結(jié)果總是會有“馬太效應(yīng)”，好的更好，差的更差，這是無法避免的。如上所說，中國的老人大多數(shù)不富裕，相當(dāng)多的人的生活還很困難。如果一味地市場化，大概只有20%-30%的老人能夠得到服務(wù)，而大多數(shù)老人就會被排除在外。所以，我們的對策可能應(yīng)該是創(chuàng)造非營利的社會服務(wù)的“準(zhǔn)市場”。

　　非營利不是不收費，而是不以營利為目的，成本核算，收支平衡。但是要做到完全的收支正好相抵，顯然是十分困難的。所以也應(yīng)該讓非營利機(jī)構(gòu)有微利，譬如3%-5%。你想掙很多的錢不可能，但是經(jīng)營得好的話，可能會有超長期的穩(wěn)定收入，這樣才可持續(xù)。但是政府沒有把事情說明白，所以現(xiàn)在所謂的引進(jìn)民間資本，大多投入到養(yǎng)老地產(chǎn)上，瞄準(zhǔn)的是中上等收入人群。這些社會群體，其實不用政府操心，市場會對他們格外青睞。但是對于中國占人口60%-70%的中低收入人口，其實迄今為止仍然沒有一個很好的有效、有用的政策。

　　南都：既然社會資本介入到養(yǎng)老服務(wù)，可能只對中高收入人群起到作用，那么在施行這些政策的時候，為了更好覆蓋到中低收入人群，您有怎樣的政策主張呢？政府在社會養(yǎng)老方面的職責(zé)或者基本責(zé)任又是什么呢？

　　唐鈞：非營利的養(yǎng)老“準(zhǔn)市場”需要政府的投資和介入，這是民生的一個很重要的方面，也是政府的一個基本職責(zé)，這個職責(zé)是推卸不了的，因為對于大多數(shù)人來講，它是關(guān)系到基本生存的事情，所以政府只能做好這件事情。

　　南都：您曾稱，延遲退休年齡雖然能填補(bǔ)養(yǎng)老資金空缺，但是未考慮到低齡老人在照看家庭長輩和孫輩后代時所享受的人倫之樂和發(fā)揮的社會功效，所以推遲退休忽視了養(yǎng)老的人文關(guān)懷。對于近期媒體報道的延長養(yǎng)老保險繳費年限而非延遲退休的政策動向，您怎么看？是否呼應(yīng)了您之前文章中的政策呼吁？

　　唐鈞：我的呼吁是微不足道的，只是出于專業(yè)的良心做的一點點事情。最近的相關(guān)會議沒有再提推遲退休年齡，或者推遲養(yǎng)老金的領(lǐng)取年齡。但是，會后馬上有專家和官員都還是堅持要延遲退休年齡，如此看來，我們還是要堅持講道理，繼續(xù)講一些常識性的理論。至于延長最低繳費年限，據(jù)我目前掌握的信息，影響的面應(yīng)該不大。《社會保險法》規(guī)定的最低繳費年限是15年，所以最受影響的是到退休年齡時仍達(dá)不到最低標(biāo)準(zhǔn)的個人或群體。一般來說，在大多數(shù)地方，不到退休年齡是不能停止繳費的，否則就可能會遭遇領(lǐng)不到養(yǎng)老金的風(fēng)險。所以很多失業(yè)人員，咬緊牙關(guān)節(jié)衣縮食要把最后幾年的養(yǎng)老保險費繳上去。既然已經(jīng)都在繳費，所以我認(rèn)為影響不會太大?，F(xiàn)在調(diào)整最低繳費年齡，如果一下子調(diào)整幅度太大，很多本來夠了的人也會面臨繳費年齡不夠的難題，所以應(yīng)該考慮對老人、中人和新人采取不同的辦法。

　　政府首先要關(guān)愛老人

　　南都：新修訂的《老年人權(quán)益保障法》前不久已正式實施，同時施行的還有民政部制定《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》和《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》。對這些法規(guī)在保障老年人權(quán)益、增進(jìn)社會養(yǎng)老的方面的作用，您作何預(yù)期和評估？

　　唐鈞：《老年人權(quán)益保障法》基本上沒有什么新的東西，和《社會保險法》的口徑是一致的，也就是說，在原來的社會保險的制度安排基礎(chǔ)上，并沒有再往前走一步。用法律法規(guī)來保障老年人的權(quán)益、增進(jìn)社會養(yǎng)老關(guān)懷，如果要往前推進(jìn)以及取得突破的話，需要一個頂層的制度設(shè)計。但是這個頂層設(shè)計不能以削減養(yǎng)老金乃至養(yǎng)老保障支出為前提，現(xiàn)在老百姓怕的就是這個。

　　關(guān)于國務(wù)院新出的《意見》，社會輿論關(guān)注的是“以房養(yǎng)老”，而且一下子就想到是不是要剝奪私人房產(chǎn)上去了，這是一種悲哀。這與我們的一部分專家和官員拼命造“缺口”、“空賬”的輿論是有關(guān)系的。

　　至于養(yǎng)老服務(wù)，就涉及到一個詞，“產(chǎn)業(yè)化”。在中文語境中，“產(chǎn)業(yè)化”并不是市場擁護(hù)者所謂的純粹市場，而是在政府控制下的有名無實的非純粹市場，其特點就是：政府該管的不管，不該管的瞎管。這在近年來教育、醫(yī)療、住房等各方面都有體現(xiàn)。要是“產(chǎn)業(yè)化”政策很靈，那么那些先行一步的“產(chǎn)業(yè)”就早該獲得了民眾的認(rèn)同。

　　南都：當(dāng)“?；丶铱纯础北粚懭敕蓵r，我們更多看到的是整個社會敬老孝親文化氛圍的日漸稀薄。這一方面是傳統(tǒng)家庭結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)生活方式變化造成的必然結(jié)果，但另一方面，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的地域性失衡和企業(yè)職工休假制度的不完善，似乎也要為老人“留守空巢”之殤負(fù)責(zé)。您覺得，我們社會應(yīng)該如何讓老人得到更好的“精神贍養(yǎng)”與人倫關(guān)愛？

　　唐鈞：對于老人來講，他們有三種基本需要。第一個是經(jīng)濟(jì)保障，第二個是服務(wù)照料，第三個則是精神慰藉。當(dāng)前我們的養(yǎng)老政策，在這三個方面來講，都是有問題的。政府首先要關(guān)愛老人，才能夠?qū)ι鐣岢鱿鄳?yīng)要求?？涩F(xiàn)在政府老在琢磨怎么多收錢、少出錢，把老人當(dāng)做社會的一個包袱。古人說“上梁不正下梁歪”，所以只去指責(zé)老百姓、指責(zé)社會不夠關(guān)愛老人，其實是很沒有說服力的。政府首先要做出榜樣來，如果政府特關(guān)心老百姓、特關(guān)心老人，整個社會就都會朝著這個方向去努力。

　　現(xiàn)在大批中青年勞動力遠(yuǎn)離鄉(xiāng)土，在市場經(jīng)濟(jì)條件下這是很正常的事情，因為市場經(jīng)濟(jì)要通過人口流動來配置人力資源，哪里有賺錢機(jī)會，勞動力就會流向哪兒。我們光倡導(dǎo)“常回家看看”是沒有用的，要有具體的政策使這樣的倡導(dǎo)可以接地氣，職工休假制度我們有，國家還規(guī)定有探親假，但這些很難落實，政府需要做的就是把這些政策給落實了。

　　養(yǎng)老改革需遵循基本社保規(guī)律

　　南都：英國衛(wèi)生大臣亨特近日稱，成千上萬的英國老人被忽視，無人關(guān)心。娶了一位中國人太太的他向公眾表示，應(yīng)該學(xué)習(xí)中國和日本的“養(yǎng)老文化”，這些國家老人和子女生活在一起，他看到了東方文化對老人的善待和尊重。而一個怪誕的局面卻是，中國的養(yǎng)老制度正在從“養(yǎng)兒防老”向歐美國家的政府養(yǎng)老、社會化養(yǎng)老的方向改革，“?；丶铱纯础背蔀闀r代呼聲。這是否在提醒我們應(yīng)當(dāng)反思下當(dāng)前養(yǎng)老制度改革的市場化方向？您如何看待這一怪誕局面呢？

　　唐鈞：東方的文化固然有其好處，但隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，也會發(fā)生變化。這個進(jìn)程在歐美國家早在幾十年、甚至上百年前就已經(jīng)走過去了。在上個世紀(jì)中期，他們創(chuàng)造了“福利國家”?，F(xiàn)在進(jìn)行反思，其實福利國家的一個缺陷就是將福利制度的對象“原子化”了。我們說家庭是社會的細(xì)胞，是社會的分子，但當(dāng)福利國家政策超越了這個層次，直接面對個人的時候，家庭本身的社會支持和保障的功能就被削弱了。

　　現(xiàn)在，歐美國家正在對這個問題進(jìn)行反思，社會政策重新開始重視家庭的作用。反過來，我們家庭的社會支持和保障功能其實還存在的，但是我們的政策一味地想著向發(fā)達(dá)國家學(xué)習(xí)，一講政策就是看看美國人怎么做的，歐洲人怎么做的，日本人怎么做的。我們不少專家很少考慮中國的情況，也不了解歐美國家的這種反思。譬如延遲退休年齡，會對中國的家庭以及中國人的生活方式造成多大影響，現(xiàn)在幾乎沒有人去考慮。

　　我們社會的基本養(yǎng)老制度一定是要依靠政府的，因為多數(shù)老人其實別無選擇。剛才說過，現(xiàn)在一個老人的退休金平均不到2000塊錢。如果在生活不能自理的情況下，住養(yǎng)老院是住不了的。所以這些還是政府必須考慮的問題。

　　南都：在養(yǎng)老這件事上，中國老百姓似乎走進(jìn)了“逢改必罵”的怪圈，比如前一陣子清華大學(xué)楊燕綏教授關(guān)于“延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金”的言論主張、“以房養(yǎng)老”的政策信號等，都引發(fā)了社會的負(fù)面評價及輿論反彈，甚至是最新的“延長養(yǎng)老金繳費年限”的政策選項還是仍然引發(fā)一些非議。您覺得為什么會造成此種局面？

　　唐鈞：因為養(yǎng)老保險制度改革給人的印象是，政府以前的很多承諾都反悔了，千方百計地想多收錢、少發(fā)錢。另一方面，到最后承擔(dān)“改革后果”的可能是中低收入人群，尤其是50-70年代出生的幾代人。

　　所以，無論學(xué)者也好，官員也好，考慮問題應(yīng)從養(yǎng)老保險的一些最基本的原則出發(fā)，這對于社會保障理論來講就是些基本常識，譬如社會保障的“剛性”原則，譬如社會保險的“三方籌資”原則，應(yīng)該遵從這些基本的規(guī)律，而不要不把客觀規(guī)律放在眼里。這些基本規(guī)律，官員懂，學(xué)者也懂，不要違背社會保障和社會保險的基本原則和常識去進(jìn)行頂層設(shè)計，不要開口閉口美國怎樣、歐洲怎樣、日本怎樣，但又是選擇性地“拿來”國際經(jīng)驗。養(yǎng)老保險的問題現(xiàn)在已經(jīng)成為一個政治性問題，我們常說，中國人“不患寡而患不均”，其實后面緊跟著還有一句，“不患貧而患不安”。社會保障的功能、社會心理的作用，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于物質(zhì)待遇，切莫等閑視之。