公務(wù)員退出機(jī)制不暢 消除福利房等特權(quán)成改革關(guān)鍵

    “連續(xù)兩年考核不稱職將被辭退”，2005年公務(wù)員法一經(jīng)推出，一片嘩然。

　　公務(wù)員法中，包括公務(wù)員錄用、考核、懲戒、福利保險等一系列新制度，被以法律形式得以確立，這部從2006年1月1日起施行的法律，是建國50多年來中國第一部干部人事管理的綜合性法律，里程碑意義不言而喻。

　　然而之后數(shù)年，公務(wù)員改革的步調(diào)開始放緩，“鐵飯碗”變成“金飯碗”，考公務(wù)員熱持續(xù)升溫，一個職位近萬人赴考。不可否認(rèn)，相對于中小企業(yè)員工“蝸居”的生活現(xiàn)狀以及隨時面臨的失業(yè)風(fēng)險，公務(wù)員福利待遇相對較好，對于多數(shù)人而言，依然有著無法抗拒的吸引力。

　　如何建立“能進(jìn)能出、能上能下”的公務(wù)員制度，當(dāng)公務(wù)員考試進(jìn)入第三個十年，贊揚(yáng)與改革的呼聲并存。

　　中西公務(wù)員制度最大區(qū)別之一：黨管干部

　　國家公務(wù)員局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，到2012年底，中國公務(wù)員總數(shù)已達(dá)到708.9萬人。人社部部長、國家公務(wù)員局局長尹蔚民日前表示，經(jīng)過20年的實(shí)踐與發(fā)展，中國已經(jīng)初步建立了中國特色公務(wù)員考試錄用制度。

　　所謂“中國特色”，官方的解釋是，“一是堅(jiān)持黨管干部原則，二是堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、以德為先的用人?biāo)準(zhǔn)，三是堅(jiān)持考試與考察相結(jié)合的選拔方法，四是堅(jiān)持與時俱進(jìn)、改革創(chuàng)新，使考錄政策規(guī)定不斷適應(yīng)形勢發(fā)展需要。”

　　簡而言之，中國的公務(wù)員制度是在1993年之前中國向蘇聯(lián)學(xué)習(xí)的干部制度基礎(chǔ)上，借鑒了西方的公務(wù)員制度，從而形成的“結(jié)合體”。

　　毛壽龍表示，西方的公務(wù)員制度是中立于政治的，主要是預(yù)防新政黨上臺后，政府隊(duì)伍不穩(wěn)，腐敗滋生，所以設(shè)立了公務(wù)員制度。公務(wù)員制度包括獨(dú)立的錄用考試、晉升機(jī)制、監(jiān)督監(jiān)察、業(yè)績考核等等，而中國區(qū)別于西方公務(wù)員制度的最大不同之一，就是堅(jiān)持黨管干部原則。

　　國家行政學(xué)院教授竹立家對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》介紹說，西方公務(wù)員制度大多實(shí)行“政務(wù)官”與“事務(wù)官”相分離的管理機(jī)制。所謂政務(wù)官，是指政治家，像美國總統(tǒng)、各州州長等都是政務(wù)官，其任職原則是通過選舉而產(chǎn)生，隨著選舉失敗而下臺，實(shí)行任期制。其主要職能是重大公共政策的制定，其罷免主要是通過“問責(zé)制”實(shí)現(xiàn)的，如果任期年限結(jié)束，則自謀出路。

　　所謂事務(wù)官，是指“文官”或“官僚”，強(qiáng)調(diào)其“職業(yè)”或?qū)I(yè)特點(diǎn)，其任職原則是在符合任職資格的情況下，通過考試而進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍，實(shí)行“常任制”，終身雇傭。其主要職能是執(zhí)行公共政策。當(dāng)然，目前在大多數(shù)國家，公務(wù)員也參與或獨(dú)立制定公共政策，其辭職或被辭退依據(jù)公務(wù)員制度的相關(guān)規(guī)定。

　　相比西方公務(wù)員制度，中國并未設(shè)立“政務(wù)官”與“事務(wù)官”相分離的制度，而是按照《國家公務(wù)員暫行條例》的規(guī)定，將國家公務(wù)員級別分為十五級，從最低的辦事員到國務(wù)院總理。白智立表示，中國公務(wù)員可以從最基層的辦事員逐級晉升，直到進(jìn)入國家核心領(lǐng)導(dǎo)層，使得中國公務(wù)員常有“官本位”的思想，同時淡化了選舉的作用。

　　在西方，公務(wù)員是一個獨(dú)立的利益集團(tuán)，受雇于政府，是政府雇員。白智立表示，西方國家圍繞公務(wù)員的勞動權(quán)爭論很多，一些國家允許公務(wù)員擁有組成工會的權(quán)利，跟政府集體談判勞動條件的權(quán)利以及罷工的權(quán)利，相比而言，中國則明確規(guī)定，公務(wù)員不能罷工，對于公務(wù)員能否成立工會也未做出明確規(guī)定。

　　退出機(jī)制不暢催生眾多“幽靈公務(wù)員”

　　公務(wù)員能否被辭退？一旦通過考試錄取，是否就真的端上了“金飯碗”？對此，2005年出臺的公務(wù)員法給出了明確答案。

　　公務(wù)員法第八十三條規(guī)定，公務(wù)員有下列情形之一的，予以辭退，具體包括：連續(xù)兩年年度考核不稱職、不勝任現(xiàn)職工作又不接受其他安排等。

　　白智立表示，近年來確實(shí)聽到一些公務(wù)員被辭退的消息，但其中仍然存在某些問題，一些犯有較嚴(yán)重錯誤應(yīng)當(dāng)嚴(yán)厲懲處、給予撤職或開除處理的公務(wù)員，在一些“人情”、“關(guān)系”的考量中，為了讓這些人日后還能找到工作，有機(jī)會“改過自新”，事實(shí)上一部分是按照辭退處理的。公務(wù)員制度建立20年后，下一步應(yīng)當(dāng)在如何切實(shí)落實(shí)公務(wù)員制度上多下功夫。

　　林燕玲表示，公務(wù)員退出機(jī)制落實(shí)不暢，在很大程度上催生了中國數(shù)量眾多的“幽靈公務(wù)員”。在公務(wù)員編制總量控制的情況下，退出機(jī)制落實(shí)不暢使得很多機(jī)關(guān)單位難以補(bǔ)充新鮮血液，目前很多地方采取了從下級機(jī)關(guān)借調(diào)和參公的方式(指對政府委托或授權(quán)具有行政執(zhí)法能力的單位和不屬公務(wù)員系列的人員，參照公務(wù)員法進(jìn)行管理)。參公人員，嚴(yán)格意義上講不是公務(wù)員，但在錄用、晉升、考核、離退等方面按照公務(wù)員法進(jìn)行管理。

　　“一方面是非常優(yōu)秀的人才，另一方面是機(jī)關(guān)迫切的用人需求，但沒有空缺的公務(wù)員編制，不得已要繞很多彎路。”林燕玲說，參公與借調(diào)的人員數(shù)量已經(jīng)越來越多，從而滋生出不少新問題，“例如下級機(jī)關(guān)付工資、上級機(jī)關(guān)用人的借調(diào)制度，已在很多層面引起各方不滿和關(guān)注”。

　　毛壽龍說，微觀上，公務(wù)員存在擴(kuò)張的動力；宏觀上，國家又實(shí)行嚴(yán)格的公務(wù)員編制控制，“就像是天天吃飯的人在外邊穿著緊身衣，實(shí)際上并不會有太大的作用”，在毛壽龍看來，未來公務(wù)員制度應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)微觀管理，落實(shí)公務(wù)員退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)微循環(huán)，提高公務(wù)員管理水平。

　　“消除特權(quán)是公務(wù)員改革的關(guān)鍵”

　　“工作高壓、工資低”是目前公務(wù)員圈子的普遍抱怨，而“福利分房”、“灰色收入”則是社會對他們的普遍質(zhì)疑。

　　竹立家表示，公務(wù)員薪酬標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)和社會相同職務(wù)人員的工資基本持平，這也是國際通用的標(biāo)準(zhǔn)。國外政務(wù)官的薪資水平與社會上相當(dāng)職級的人士相比要低很多，如美國總統(tǒng)的薪資就比微軟公司老總的薪資低很多；而事務(wù)官的薪酬則需按照社會上相當(dāng)人員的平均值發(fā)放，這些“公共機(jī)構(gòu)”工作人員，都通過相關(guān)的“公務(wù)員法”來管理，工資發(fā)放統(tǒng)一由國家財(cái)政按照一定的規(guī)則支出。

　　具體到中國公務(wù)員薪酬制度改革，竹立家表示，一個關(guān)鍵前提是要杜絕“隱形收入”和“灰色收入”，搞一個“陽光工資法案”，公務(wù)員的崗位工資、職級工資、津貼標(biāo)準(zhǔn)、福利等都要公開透明，便于立法機(jī)構(gòu)和公眾輿論進(jìn)行監(jiān)督。目前，一些機(jī)構(gòu)和部門，拿著“房補(bǔ)”繼續(xù)搞福利分房、拿著“車補(bǔ)”繼續(xù)使用公車、拿著“飯補(bǔ)”繼續(xù)“白吃飯”，僅“變相福利分房”一項(xiàng)，在房價高企的今天，就是普通工薪族幾年甚至十幾年的工資總和。

　　“消除特權(quán)是公務(wù)員改革的關(guān)鍵”，毛壽龍同樣認(rèn)為，未來應(yīng)當(dāng)保障公務(wù)員的權(quán)利，同時限制領(lǐng)導(dǎo)崗位權(quán)力，杜絕“灰色收入”，盡可能讓公務(wù)員隊(duì)伍扁平化，讓更多的公務(wù)員落實(shí)在基層，享受較好的發(fā)展和待遇。目前中國高職級的公務(wù)員越來越多，這些公務(wù)員有些在退休后依然享受領(lǐng)導(dǎo)待遇，是造成國家財(cái)政負(fù)擔(dān)越來越高的原因。