公積金是一筆巨大的財富，預計到“十二五”期末，繳存總額將達到6.69萬億，余額達到3.58萬億。這是一筆巨量的“沉睡資金”。與此同時，這一制度的“正當性”正受到嚴重質(zhì)疑。其涉及的巨大利益，也會阻礙相關的改革。但從長遠來看，市場化的改革要求把財產(chǎn)的自由支配權(quán)還給個人，公積金制度可以轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲ブ再|(zhì)的合作基金，但必須讓公眾自由參與、自由支配。
讓公積金真正回歸“個人所有”
本報評論員 余嶺
曾經(jīng)的和現(xiàn)在的“北漂”們，如果還沒有來得及把自己賬戶上的住房公積金全部提取出來的，恐怕要追悔莫及了。最近北京一項名為放松、實為收緊的公積金提取政策，可能將使得這些沒有北京戶籍的人士歷年繳存的公積金永遠“沉睡”下去。
按照這一“新政”，提取公積金的次數(shù)由一年一次改為三個月提取一次。這被很多媒體解讀為“政策放寬”。的確，提取手續(xù)和條件在一定程度上放寬了，但新政策同時規(guī)定了“提取限額”是過去三個月的繳存額。也就是說，如果不買房或者大修，個人將不能通過以租房的形式來提取公積金賬戶的累積余額。對于非京籍“北漂”(甚至是有北京戶口但買不起房的個人)來說，以后只能每年折騰四趟去提取公積金，而一旦他們決定離開北京，將帶不走這些本該屬于自己的財產(chǎn)。
在改革開放三十多年之后的今天，中國的經(jīng)濟體制中依然還有很多計劃時代的“殘余”。住房公積金制度就是其中之一。它原本是為了解決住房市場化改革中的資金缺口問題，但如今其“政府包辦”的弊端卻越來越凸顯出來?？杀氖?，它又與平民百姓的生活息息相關，牽涉到幾乎所有人的切身利益。
本屆政府提出理順“政府與市場”的關系。而在公積金的問題上，恰恰體現(xiàn)出“雙重的雙軌制”的特點。其一，住房已經(jīng)高度市場化，公積金卻是政府對個人住房投資強勢干預下的“強制性儲蓄”；其二，在繳存上，政府機構(gòu)、事業(yè)單位、國有壟斷企業(yè)的公積金制度往往異化為隱性的高福利補貼，類似的例子已經(jīng)不勝枚舉。
按照《住房公積金管理條例》第三條，“職工個人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個人所有?！卑吹览?，公積金的“產(chǎn)權(quán)”是明晰的，無論是個人繳存的，還是任職機構(gòu)同比例上繳的公積金，都是屬于個人的。但在公積金的制度設計下，繳存者對這筆資金卻沒有自由支配權(quán)，甚至還處處受限。
公積金制度之變
據(jù)住建部數(shù)據(jù)，截止到2011年年末，住房公積金繳存總額已達4萬億元，除去公積金貸款，余額已達2.1萬億，每年全國約有1億人繳納；預計到“十二五”期末，繳存總額將達到6.69萬億，余額達到3.58萬億。這是一筆巨量的“沉睡資金”。
中國的公積金制度是效法新加坡“中央公積金制度”的結(jié)果。在由福利分房向市場化轉(zhuǎn)軌的進程中，1991年5月，上海在全國率先建立了住房公積金制度。當時，住房緊張的主要瓶頸是資金短缺。因此在這一時期，公積金主要用于發(fā)放住房建設貸款，彌補建設資金不足。上海嘗到甜頭之后，1994 年7 月，國務院頒布了《國務院關于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，要求在全國全面推廣住房公積金制度。不過，隨著房地產(chǎn)市場的迅速發(fā)展，利潤的誘惑使得房地產(chǎn)開發(fā)商大量涌入，資金不再成為主要問題。然而，制度一旦誕生，就有延續(xù)下去的慣性—它只需要找到另外一個存在的理由。公積金制度有了向“住房保障”的第一次轉(zhuǎn)向。
1998年，國務院頒布了《關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設的通知》，要求“調(diào)整住房公積金貸款方向，主要用于職工個人購買、建造、大修理自住住房貸款”。1999年4月，國務院頒布了《住房公積金管理條例》，進一步明確住房公積金只能用于發(fā)放個人住房貸款，住房建設貸款被停止。上述條文使得公積金制度完成了重大的轉(zhuǎn)向，奠定了今日制度的根基。2002年3月，國務院對《住房公積金管理條例》進行修訂，一直沿用至今。
2010年后，公積金制度出現(xiàn)了第二次重大轉(zhuǎn)向。這一年，住建部突破了《條例》的規(guī)定，開展公積金貸款用于保障房建設試點。這一次的轉(zhuǎn)向，相當于對上世紀90年代“彌補住房建設資金不足”的用途的回歸。其背景是，一方面公積金經(jīng)過十幾年的累積，已經(jīng)有了巨大的結(jié)余；另一方面，政府卻一直在為所謂保障房的建設資金發(fā)愁，公積金的大盤子自然而然成為了重要的目標。2010年8月5日，住建部公布了首批公積金貸款支持保障性住房建設試點城市的名單，共計28個城市、3類保障房、133個項目入選，貸款額度約493億元。
不過，這一舉措引起了巨大的爭議。按照公積金制度設計的初衷，這是一種職工個人之間的“互助型”住房保障制度。根據(jù)2002年修訂的《住房公積金管理條例》，住房公積金應當用于職工購買、建造、翻建、大修自住住房，任何單位和個人不得挪作他用。此外，如前所述，公積金為職工“個人所有”，公積金管理中心并非金融機構(gòu)，而是行政事業(yè)單位，并無權(quán)隨意挪用。不過，隨著試點的展開，“私產(chǎn)”就這么被挪作“公用”了。
除此之外，在近年來的改革中，有些地方政府開始允許職工個人提取住房公積金用作他途。比如，一些地方同意以租房為由提取公積金，而海南省公積金還可以用于支付子女學費、物業(yè)費、醫(yī)療費等。雖然背離了公積金的初衷，但好歹也是對個人財產(chǎn)權(quán)利一種追認式的肯定。不過，據(jù)報道，類似的做法并不占多數(shù)，“90%以上的地方公積金仍只能用于買房”。
正當性喪失，該如何改？
盡管公積金制度一直在為自己的存在尋找一個接一個的理由，但我們不得不說，這一制度的“正當性”(legitimacy)已然喪失。
作為互助型的一種住房保障制度，公積金存在的一個正當性就是讓繳存者個人得益。但是，20年來，這一制度的真正受益者又是誰呢？很多論者已經(jīng)提及，住房公積金是“劫貧濟富”。理由是，只有買得起房的人才能夠真正享受到公積金制度的最主要的好處—低息貸款，但在現(xiàn)如今房價飛漲的背景下，大量的中低收入人群根本買不起房，他們所繳納的公積金，無疑是在“補貼”買得起房的高收入人群。
除了高收入人群，公積金的真正受益者恐怕是政府和銀行。住房公積金的繳存者只能按年利率1.21%計息，而住房公積金中心將公積金存在銀行的年利率是2.33%。這個利差收益，以及公積金中心購買國債的利息收益、發(fā)放公積金貸款的利差收益，按照《住房公積金管理條例》第29條的規(guī)定，“住房公積金的增值收益……用于建立住房公積金貸款風險準備金、住房公積金管理中心的管理費用和建設城市廉租住房的補充資金。”這些收益并沒有用于“本金”的投入者、強制儲蓄的存款人身上，而是用于填補政府財政支出的“不足”。從銀行方面看，住房公積金中心的托存銀行是工商銀行 、中國銀行 、農(nóng)業(yè)銀行 、建設銀行 和交通銀行 五家。據(jù)法學教授王涌估算，公積金存在銀行的年利率是2.33%，而銀行利用公積金存款對外發(fā)放商業(yè)貸款，貸款利率一般高于7%，銀行在公積金項目上的營利約為5%。此外，每年商業(yè)銀行還向公積金中心收取手續(xù)費，包括歸集手續(xù)費和貸款手續(xù)費，總額在50億元以上。
甚至于，當年效法的“老師”本身也出問題了。2014年5月，有新加坡的blogger發(fā)表了《你的公積金去了哪兒》的文章，竟然遭到總理李顯龍起訴。六七月間，數(shù)千新加坡民眾舉行了“還我公積金”的示威集會，抗議政府鯨吞公積金。
正當性已失，改革卻舉步維艱。2002年修訂的《條例》至今未變，完全與市場化的改革大潮脫節(jié)。住建部數(shù)次提出修訂《條例》，但都無疾而終，包括今年。任何一座城市中都遍地可見的“公積金套現(xiàn)”小廣告，證明了這一制度延續(xù)至今的荒謬。但我們不得不承認，圍繞著這一制度的巨大利益，將嚴重阻礙有關廢止它的討論，相關的政策建議也會被認為是“激進”。不過，從長遠來看，市場化的改革要求把財產(chǎn)的自由支配權(quán)還給個人，公積金制度可以轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲ブ再|(zhì)的合作基金，但必須讓公眾自由參與、自由支配。
短期內(nèi)，現(xiàn)實的辦法恐怕還是對這一制度進行一些修修補補。但最基本的，必須回歸公積金的本原，讓繳存者個人真正獲益，而不是制造種種障礙，防范個人提取公積金。這一方面需要擴大住房公積金的使用范圍，甚至超越住房的用途，并最大限度地簡化提取手續(xù)；另一方面，要打破地方保護主義，讓個人的公積金賬戶不因為人才的流動而陷入沉睡。
唐鈞：“用買不起房的人的錢買房”
本報記者 陳舒揚 發(fā)自北京
近日關于公積金縮水等話題再次引發(fā)熱議，公積金為什么不能很好地輔助我國的民生事業(yè)，其是否還應該存在下去，到底應該怎么改革？就這些問題，時代周報專訪公積金問題研究者，中國社科院社會政策研究中心秘書長唐鈞。
公積金制度有違設計初衷
時代周報：如何看待網(wǎng)上風傳的公積金利息極低，完全跟不上通貨膨脹的問題？
唐鈞：住房公積金是保障性質(zhì)，設計初衷是“高收入者不補貼，中低收入者較少補貼，最低收入者較多補貼”，讓普通職工特別是中低收入家庭買得起房、住得上房。但是現(xiàn)在這一初衷未能實現(xiàn)，體現(xiàn)在使用過公積金的人占繳納的總?cè)藬?shù)的比例很低，從廣東的情況看，只有不到10%的參加者有過按揭(記者注：根據(jù)廣東省官方公布的數(shù)據(jù)，2012年廣東省住房公積金繳存人數(shù)達1050萬人，累計發(fā)放貸款73萬筆)，這么低的比例應該可以說明問題。這樣一來老百姓的這部分財產(chǎn)得不到保值增值。
時代周報：在國外，有什么比較理想的公積金或者類似制度可供我們參考嗎？目前有報道說新加坡也出現(xiàn)了很強的反對公積金的聲音，您怎么看？
唐鈞：新加坡的公積金和我們根本不是一回事情，沒有可比性。在新加坡叫中央公積金，中央公積金本是個人賬戶式的養(yǎng)老保險制度，后來因為積累的資金在國際市場上投資風險太大，于是新加坡政府將其與“住者有其屋”的政策相配套，拿養(yǎng)老保險基金貸給參保人買房，使一項制度成就了兩件好事。后來，中央公積金的使用范圍進一步擴大，也可用于治療大病。
而中國的制度設計其實有點東施效顰，養(yǎng)老歸養(yǎng)老，住房歸住房，兩者完全不搭界了。光為住房籌措一筆公積金，其合理性就差之毫厘，失之千里?！氨灰?guī)定”為“?？顚Ｓ谩钡淖》抗e金，近年來的使用狀況其實并不理想，貸款人數(shù)比例和貸款金額比例都很低，從受益的角度來看，大多數(shù)繳存職工實際上是這項制度的局外人，開句玩笑，就是“用買不起房的人的錢，來幫買得起房的買房”。近年來，隨著房價越來越貴，買不起房的人越來越多，這項政策的正當性更受到質(zhì)疑。
時代周報：有人建議廢除公積金制度，您有什么看法？如果您不同意廢除的話，認為是否應該進行改革？
唐鈞：我們從1999年以來一直提建議，把社保資金跟住房公積金合并，老百姓可以用這個錢去買房、看病。
前幾年開始就有些省市出臺政策，家庭成員患重大疾病的可以提取住房公積金。對于繳存職工本人來說，一旦患了大病，在醫(yī)療保險并不能全額支付醫(yī)療費以致產(chǎn)生大額“自費”時，就有可能先賣了自己住的房子解燃眉之急，何況住房公積金。反過來說，如果公積金賬戶中明明存了一筆錢，但卻不能用于醫(yī)療，眼睜睜地看著“繳存職工”死去，又于心何忍？在現(xiàn)代社會中，疾病永遠是最大的社會經(jīng)濟風險。所以，在社會保障制度的整體設計中，必須有個輕重緩急的排序。所以對住房公積金這樣的政策安排是很有道理的。
個人財產(chǎn)收益應歸個人
時代周報：有評論指出公積金的“增值收益”與公積金繳存者完全“絕緣”，在您看來現(xiàn)在公積金“增值收益”的使用有哪些不合理？
唐鈞：個人賬戶是個人財產(chǎn)，所以公積金的收益應該歸個人，否則就沒有正當性。
2004年出臺的財政部、國務院住房制度改革領導小組、中國人民銀行[微博]關于《建立住房公積金制度的暫行規(guī)定》中明確規(guī)定：“住房公積金是一種長期性住房儲金”，“歸職工個人所有”。按物權(quán)法的規(guī)定，顯而易見的是，這筆“儲金”生出的增值利潤，自然而然也就應該歸職工個人所有。
銀行與住房公積金的一個最基本的差別就是：去銀行存款是自愿的，而住房公積金則不同，是“強制性”儲蓄，“國家”二話不說，就從你的工資中扣走了，然后還從你的“老板”那里又拿了一份。這樣的運作方式就使“繳存人”與政府有關部門之間的權(quán)利和義務關系不同于一般儲蓄。國家強制性地籌措這筆錢，理由自然是為繳存人著想。從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，其中一個最基本的要點就是產(chǎn)權(quán)問題。因此，在處理“增值收益”時，就得分外謹慎。
從公平角度來講，建議“增值收益”給到退休時從未動用過住房公積金的人“分紅”，以表示對他們“無私貢獻”的回報。
時代周報：有關職能部門如公積金管理中心從公積金收益中抽水(管理費用)，您認為是否合理？
唐鈞：《住房公積金管理條例》相關解釋是，“由住房公積金管理中心按照規(guī)定的標準編制全年預算支出總額，報本級政府財政部門批準后，從住房公積金增值收益中上交本級財政，由本級財政撥付。”我認為這樣的規(guī)定不合理，理由如上，個人財產(chǎn)的收益應該歸個人，而不是財政，不合理的規(guī)定就需要修改。
公積金管理難監(jiān)管
時代周報：在具體管理制度上，目前的公積金管理體制有哪些漏洞？
唐鈞：世紀之交時，據(jù)說曾有2600多個管理機構(gòu)將其七零八碎地瓜分。后來經(jīng)過多年的改革歸并，管理機構(gòu)的數(shù)字下降到606個。但按《住房公積金管理條例》的要求，應該只有直轄市、省會城市、計劃單列市和地級市可以設立住房公積金管理中心，按這個標準，可以設立管理機構(gòu)的城市全國共有342個。因此，其余264個實際上就是違規(guī)設立的，其中包括“省直的”、“區(qū)縣的”或者“行業(yè)的”。
20世紀80年代，美國的一位經(jīng)濟學家曾經(jīng)評價新加坡的中央公積金：這些由政府管理的巨額資金雖然是一筆獨立運作的公共基金，但在政府急需用錢時，肯定會情不自禁地想動用它。為此，新加坡政府對中央公積金立下了極為嚴格的管理制度，使這位經(jīng)濟學家的預言沒能成為現(xiàn)實。
然而，中國住房公積金的管理現(xiàn)在卻被地方和行業(yè)的管理機構(gòu)操控，在這些管理機構(gòu)的背后都有著一位或幾位具有絕對權(quán)威的“大老板”，當?shù)胤交蛐袠I(yè)急需用錢時，他們會不會“情不自禁”？當然，這還是用到地方的或者行業(yè)的“集體利益”上。再進一步，如此管理體制，又有讓貪腐分子伸手的漏洞。
根據(jù)新聞報道，各地自行開發(fā)的公積金管理系統(tǒng)達數(shù)百套，每個系統(tǒng)動輒花費數(shù)百萬元到上千萬元，每年還有幾十萬、上百萬元的升級維護費用。幾百個系統(tǒng)的開發(fā)，幾個億的投入，來管一個公積金，浪費驚人。為什么各地都要自行開發(fā)公積金管理系統(tǒng)，明眼人一看就明白，電腦系統(tǒng)開發(fā)的經(jīng)費中可以“運作”的“空間”太大了，其中的貓膩自不待言。更重要的是，各地自行其是地開發(fā)管理系統(tǒng)，就不能讓管理系統(tǒng)互通互聯(lián)。
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