居住證管理辦法年底前有望出臺(tái)

    戶籍就像橫亙?cè)谥袊?guó)農(nóng)村和城市間的一扇門——這邊的人期待著能打開門去到另一邊，而另一邊的人卻緊緊地拉住門把手。改革之難在戶籍“開門”問(wèn)題上可見一斑。但這扇門不會(huì)永遠(yuǎn)關(guān)閉。

    戶籍改革是各方關(guān)注的焦點(diǎn)之一?？紤]到城鎮(zhèn)化是高層未來(lái)關(guān)注的首要任務(wù)，完善戶籍制度又是城鎮(zhèn)化的要件之一，業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，中央未來(lái)在戶籍改革方面將有所作為，而第一步或是明確全面放開地市級(jí)以下城市落戶限制。

    至于大城市的戶籍改革，專家稱可借助居住證制度，讓大城市外來(lái)人口分步獲得與當(dāng)?shù)鼐用裢鹊母＠?。上證報(bào)記者了解到，由公安部起草、早已提交國(guó)務(wù)院審批的《全國(guó)居住證管理辦法》年底前有望出臺(tái)。

路徑：中小城市先行

    近兩年，我國(guó)開始明確戶籍改革思路，先從中小城市開始，分層分類推進(jìn)。

    今年6 月底，國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史向人大提交《國(guó)務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報(bào)告》，提出戶籍改革方向是“全面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設(shè)定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民?！?/p>

    “改革重點(diǎn)放在中小城市，一方面是中小城市對(duì)流動(dòng)人口的吸引力沒(méi)有那么大，放開落戶限制也不會(huì)造成很大沖擊，這一點(diǎn)不像大城市。另一方面中小城市戶口附加值沒(méi)有那么高，改革難度相對(duì)較低?！眹?guó)研中心社會(huì)發(fā)展研究部副研究員王列軍對(duì)記者稱，“事實(shí)上，只要有合法穩(wěn)定的工作和住所，地市級(jí)以下城市已經(jīng)全面放開了?！?/p>

難點(diǎn)：大城市遇阻

    從城市發(fā)展規(guī)律來(lái)看，只有大城市和特大城市，才有可能創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，容納更多的外來(lái)人口。但恰恰是在外來(lái)人口最為聚集的北京、上海、廣州和深圳等特大城市和省會(huì)等中心城市，落戶限制是最嚴(yán)格。

“戶籍改革難點(diǎn)在大城市，并且短期內(nèi)很難有大的突破，尤其是北京、上海等一線城市，不收緊就不錯(cuò)了。”王列軍說(shuō)。

    他稱，近幾年大城市戶口的含金量越來(lái)越高，尤其是一些新增的福利政策，如保障性住房、社保參保補(bǔ)貼、購(gòu)房資格等都與戶籍掛鉤，另外考慮到不斷膨脹的人口對(duì)資源環(huán)境、城市管理帶來(lái)的壓力，大城市對(duì)外來(lái)人口落戶的條件甚至又有所提高。

    戶籍改革專家、中國(guó)人民公安大學(xué)教授王太元也對(duì)記者表示，戶籍改革的真正難點(diǎn)，是如何合理分配附著在戶籍上的各種權(quán)益，戶籍改革的任務(wù)就是要縮小乃至消除這種差別。而消除常住外來(lái)人口與本地戶籍人口的權(quán)利差別，也就意味著公民基本公共服務(wù)的均等化。

    對(duì)此，王列軍表示，在當(dāng)前財(cái)政體制下，地方政府要付出高額的改革成本，而且越是大城市成本越高。

    他解釋稱，“我國(guó)的福利支出責(zé)任主要由省級(jí)及以下政府承擔(dān)，而且長(zhǎng)期以來(lái)省以下政府支出占大頭。越是發(fā)達(dá)地區(qū)，越是大城市，地方分擔(dān)的比例就越高甚至完全自籌，而這些地方正是人口流入最多的地區(qū)?！?/p>

    正是基于這樣的福利支出責(zé)任機(jī)制，地方政府為新落戶人口提供公共服務(wù)主要依靠自身財(cái)力，加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此，面對(duì)放開戶籍限制，地方政府的積極性并不高，這也使得戶籍改革計(jì)劃在落實(shí)時(shí)大打折扣。

    王列軍坦言，從中長(zhǎng)期看，必須改革這樣一種福利籌資體制，提高中央和省級(jí)政府的支出比例，這樣才能從根本上鼓勵(lì)地方政府接納外來(lái)人口，促進(jìn)流動(dòng)人口融入城市社會(huì)。

破解：居住證制度替代

    戶籍改革在大城市和特大城市難推進(jìn)，但并不意味著不推進(jìn)，也不意味著不能推進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化。在談及大城市戶籍改革思路時(shí)，很多專家重點(diǎn)闡述了居住證制度的替代性管理作用。

    王太元表示，大城市和特大城市應(yīng)及時(shí)推出居住證制度，根據(jù)入城年限分步驟賦予非戶籍常住人口相應(yīng)權(quán)益，盡快實(shí)現(xiàn)本市內(nèi)所有常住人口的基本公共服務(wù)均等化。

    王列軍也認(rèn)為，“居住證制度是一種較為現(xiàn)實(shí)的大城市戶籍制度改革路徑，外來(lái)流動(dòng)人口通過(guò)居住證階梯式獲得當(dāng)?shù)貦?quán)益。”

    事實(shí)上，近幾年，不少地方已經(jīng)開始探索實(shí)施居住證制度，截至2012年底，全國(guó)已經(jīng)有20多個(gè)省份或城市出臺(tái)了實(shí)施居住證制度的相關(guān)文件。其中，上海對(duì)居住證制度的探索走在前面。

    “居住證制度以居住年限、就業(yè)狀態(tài)、社保繳費(fèi)年限等為管理?xiàng)l件，鼓勵(lì)以就業(yè)為目的的流動(dòng)，有些體現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的原則，這樣既不會(huì)一下子給當(dāng)?shù)毓卜?wù)造成較大的壓力，還有利于加強(qiáng)人口管理。”王列軍稱，這對(duì)不能立即在居住地獲得戶口的人來(lái)說(shuō)，在保障了他們最基本的權(quán)益的同時(shí)，也提供了融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的階梯。

    早在今年兩會(huì)期間就有消息稱，《全國(guó)居住證管理辦法》已提交國(guó)務(wù)院審批。據(jù)有關(guān)方面透露的時(shí)點(diǎn)，該辦法將于今年出臺(tái)。因此，該辦法對(duì)外發(fā)布的時(shí)間很可能在未來(lái)兩個(gè)月。